黑財際金〔2015〕29號
各市（地）、縣（市）財政局：
2014年以來，按照國家和我省相關部署，全省財政部門積極推進政府和社會資本合作（PPP）工作，取得一定進展，但與省內(nèi)基礎設施和公共事業(yè)建設巨大融資需求相比，推廣運用PPP還存在重視程度、認知水平、機制建設、項目遴選、試點開展和經(jīng)驗儲備等方面的問題。為加快推進PPP工作，結(jié)合省情，現(xiàn)就有關問題通知如下。
一、切實提高對PPP工作重要性的認識
推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，是黨中央、國務院確定的一項重大改革任務，是我國支持新型城鎮(zhèn)化建設、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的體制機制變革。通過引入社會資本進入公共服務領域，將拓寬民營企業(yè)發(fā)展空間，提升公共服務供給效率，推動混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，減緩當期財政支出壓力，緩解償債負擔，平滑年度間財政支出波動，促進構(gòu)建中期財政預算，推進現(xiàn)代化財政體制建設，深化財政和經(jīng)濟體制改革。在推進城鎮(zhèn)化建設過程中，推廣運用以“利益共享、風險共擔、物有所值、激勵相容”為主要特點的PPP模式，將激活社會存量資本，拓寬融資渠道，逐步形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有效化解巨大融資需求與財政投入不足之間的現(xiàn)實矛盾。
二、強化PPP工作協(xié)作機制建設，提高統(tǒng)籌規(guī)劃能力
（一）進一步加強組織領導，合力推進PPP工作。為加強組織領導，提高統(tǒng)籌規(guī)劃能力，財政部成立了PPP工作領導小組及政府和社會資本合作中心（PPP中心），增設了職能處室，配備了工作人員，領導小組辦公室設在金融司。省財政廳已成立PPP工作領導小組，由廳長任組長，負責統(tǒng)籌領導、議定重要工作事項，相關13個責任處室為成員單位。領導小組辦公室設在國際金融處，負責規(guī)劃制定、政策研究、制度建設、項目庫和專家?guī)旖ㄔO、對上爭取和對下指導、咨詢培訓、信息統(tǒng)計、部門和區(qū)域協(xié)作等具體工作的推進與落實。辦公室將陸續(xù)配備法律、金融、項目管理和財政稅收等領域?qū)I(yè)人員。市縣財政部門應比照國家和省管理模式，結(jié)合地方實際，增強工作力量。相關處、科（股）成員單位間要有分工、有協(xié)作、有統(tǒng)一，合力推進PPP工作開展。
（二）進一步強化擔當意識，積極主動作為。市縣財政部門應進一步強化責任意識，在地方政府統(tǒng)籌領導下，著力發(fā)揮財政部門牽頭引領作用，橫向協(xié)調(diào)本級發(fā)改、住建、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、人力資源社會保障、衛(wèi)生和計生、教育、法制、金融等有關部門和單位，縱向銜接省廳管理機構(gòu)和相關處室，盡快建立起與省廳和本級政府各部門之間政策溝通、信息共享、項目交流、指導服務等方面的議事協(xié)調(diào)和協(xié)作機制，實現(xiàn)PPP工作區(qū)域內(nèi)和上下一盤棋。
三、建立健全PPP工作管理制度
根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》、《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等有關規(guī)定和指引，市縣財政部門應積極會同有關部門，重點在項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交以及物有所值評價、財政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立、項目公司組建、合作合同簽署、利益分配設計、風險分擔和防控、監(jiān)督管理、績效評價等方面，充分體現(xiàn)法治理念和契約精神，研究制定符合本地區(qū)實際情況的操作辦法和制度規(guī)章，實現(xiàn)PPP工作規(guī)范化管理。
（一）規(guī)劃設計方面
1.市場準入。在PPP項目立項審批上，要兼顧原則性與靈活性，研究建立議事協(xié)調(diào)及跨部門聯(lián)審機制。探索通過跨部門聯(lián)審、“一站式”窗口服務、網(wǎng)絡化審批等方式，整合行政資源，簡化辦理流程，提高審批效率。堅持公共利益至上，著眼長期發(fā)展，確保制度剛性，防止違規(guī)批準有損公共利益、不具備實施條件或存在較大不確定性的PPP項目。
2.利益分配。推行以實現(xiàn)盈利、避免暴利為原則的定價方法，科學測算項目建造成本、運營費用、預期收益，以此作為價格制定依據(jù)，并結(jié)合項目成本、服務流量、物價水平、利率變化、平均回報率等因素，預置動態(tài)可控的調(diào)價條件及公式，充分征求有關方面意見，既要保證社會資本處于合理盈利區(qū)間，又要降低違約風險，避免出現(xiàn)暴利。
3.風險分擔。要綜合考慮政府風險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，建立與風險控制能力相適應的、架構(gòu)合理的風險分擔機制。原則上，經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的設計、建造、財務、運營維護等商業(yè)風險應由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險應由政府承擔，不可抗力或其他風險可由政府和社會資本合理共擔。
4.財政承受能力評估。市縣財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將PPP項目支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。每一年度PPP項目需要從預算中安排的支出責任（PPP項目全生命周期的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等），占一般公共預算支出比例應當不超過10%。市縣財政部門可根據(jù)本地區(qū)實際情況，研究確定具體比例，報省財政廳備案，省財政廳根據(jù)有關規(guī)定將有關情況對外公布。
（二）前期準備方面
1.項目儲備。與有關部門密切協(xié)作，開展本地項目篩選和儲備庫建設工作。對有長期穩(wěn)定收益保障的項目，優(yōu)先考慮應用PPP模式建設；對于已建成運營項目，探索通過PPP模式創(chuàng)造條件，化解既有債務，盤活存量資產(chǎn)。
2.市場測試。對于投資額較大的項目，應于合作模式確立前，通過同級政府采購部門面向社會資本進行公開預招標，或委托第三方專業(yè)中介機構(gòu)開展市場調(diào)查等方式進行市場測試，全面了解社會資本的投資傾向和收益基準，據(jù)此調(diào)整項目合作條件和相關要素，確保合作模式最優(yōu)。
3.風險隔離。社會資本可獨立或與各級政府合作，依法設立項目公司（SPV），負責項目和融資運作，并通過完善項目設計、引進避險金融工具等手段，防控項目風險。
（三）項目監(jiān)管方面
1.多方監(jiān)督。市縣財政部門應積極支持和會同有關部門對PPP項目運營、成本效益、服務質(zhì)量、履約情況等實施同步監(jiān)督。對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題應按照事先約定，及時采取合理措施，防止公共資產(chǎn)流失及公眾利益受損。政府、社會資本或項目公司應依法披露相關信息，接受社會各方監(jiān)督，防范變相“利益輸送”。
2.績效評價。財政部門應建立健全PPP項目績效評價體系，結(jié)合項目實際，采取合理的績效評價指標體系，對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、模式應用、可持續(xù)性等進行綜合評價，并按規(guī)定公開績效評價結(jié)果。
3.獎罰激勵?；陧椖勘O(jiān)督檢查和績效評價結(jié)果，定期通過政府誠信網(wǎng)站和相關媒體，發(fā)布存在重大違規(guī)的社會資本合作方名單，取消其再次參與PPP項目合作資格，提高違約成本，維護市場環(huán)境。對于守法經(jīng)營、績效突出的社會資本合作方，可由項目所在地政府以適當方式予以獎勵。
（四）綜合保障方面
1.合同管理。省財政廳將會同有關部門，研究制定適合全省PPP模式推廣運用需求的項目合同范本，明確規(guī)定各方權(quán)利義務、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界條件，確保契約同條款對合作雙方的平等、剛性約束，降低違約風險。
2.技術支持。對于PPP項目管理中需專業(yè)技術支持的，可采取預定標準、按次付酬的服務外包方式，從省政府采購中心專家?guī)斐槿∠嚓P領域?qū)＜?，為項目提供技術支持。
3.履約代償。探索研究建立由省政府統(tǒng)一管理的履約代償機制，用于處理市縣政府違約欠付社會資本的合理款項，維護社會資本對省內(nèi)PPP項目的長期投資信心。
四、加快籌建PPP項目庫，啟動試點項目
（一）加快PPP項目遴選和項目庫建設。市縣財政部門要會同本地區(qū)有關部門和融資平臺等單位，加快征集和開發(fā)PPP項目。PPP項目支持領域主要包括：城市供排水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、重大水利工程、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車場、地下綜合管廊、醫(yī)療和養(yǎng)老服務等領域?？梢酝ㄟ^服務外包方式，聘請社會專業(yè)咨詢機構(gòu)和相關領域?qū)＜?，積極借鑒物有所值評價理念和方法，對項目實施鑒別和遴選。PPP項目選擇的主要特點包括：市場化運作程度較高，投資規(guī)模較大，運營周期較長，價格調(diào)整機制較靈活，利益分配和風險分擔機制清晰，服務流量需求及現(xiàn)金流長期穩(wěn)定，政府有能力提供財政補貼支持，適宜采用PPP模式建設和（或）運營。
（二）及時報送PPP項目。市縣財政部門牽頭負責，積極會同有關部門和單位，每半年向省財政廳PPP工作領導小組辦公室及項目對應行業(yè)主管處室報送一次PPP項目，重大項目隨時報送。省財政廳PPP工作領導小組辦公室，將為各地重大PPP試點項目，在專家指導、技術服務、項目推介和政策咨詢等方面提供全面服務。
（三）加快組織實施項目推介。在全省PPP工作起步試點階段，由省財政廳PPP工作領導小組辦公室負責組織專家或委托第三方中介機構(gòu)進行項目遴選匯總后，會同省有關部門，通過新聞媒體廣泛宣傳、對外公布、項目推介會等形式，公開招募社會資本，為政府、社會資本、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)搭建交流平臺，分析信息、增進共識、促進合作，助推PPP項目落地。在省內(nèi)逐步形成PPP項目儲備一批、成熟一批、推介一批的良好局面，實現(xiàn)項目滾動開發(fā)和良性循環(huán)。在全省PPP工作步入條件成熟階段后，再由省直部門和市縣負責組織項目推介。
（四）加快啟動試點項目。加快實施一批可復制、可推廣的試點項目，努力形成標準的運作方式和合同范本，積累PPP項目實施經(jīng)驗。試點項目選取，可以從三個方面著手：一是從優(yōu)質(zhì)項目著手，重點選取價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求相對穩(wěn)定，并且以“使用者付費”為基礎的優(yōu)質(zhì)、典型項目進行試點。二是從優(yōu)質(zhì)企業(yè)著手，重點引進在PPP領域已經(jīng)有所實踐、經(jīng)驗豐富、資質(zhì)良好的大型優(yōu)質(zhì)企業(yè)，與之進行合作。三是從存量項目著手，減少項目的前期調(diào)研、設計和審批時間，降低“綠地”開發(fā)風險，緩解地方政府存量債務壓力。
五、強化學習培訓、政策研發(fā)和輿論宣傳工作
（一）開展常態(tài)化業(yè)務學習和培訓。重點圍繞財政部制發(fā)的PPP操作指南、合同管理、項目政府采購、財政承受能力論證指引等方面規(guī)定，做好業(yè)務學習和培訓，增加知識儲備，不斷提高對PPP模式的認知程度、合作能力和管理水平，更好地指導和服務PPP推廣運用工作。
（二）提高政策研發(fā)水平，強化財政風險防控。一是對政府付費和財政補貼的項目，要進行財政承受能力評估論證，量入為出，量力而行，減少不必要的政府財政負擔。二是對項目收益不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的項目，要積極研究制定財政扶持政策，保證社會資本方合理收益，逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變。
（三）強化輿論宣傳工作。通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡等媒體，以多種形式開展普及宣傳活動，增進政府、社會與市場主體共識，形成良好互動合作氛圍。省財政廳PPP工作領導小組辦公室，將通過互聯(lián)網(wǎng)站及時向社會公布全省PPP項目融資信息，以及PPP模式推廣應用方面的先進經(jīng)驗和成熟案例，為各地各部門深入開展PPP工作提供借鑒。
黑龍江省財政廳
2015年5月12日
黨建文化
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